意见领袖：中国信达研究之声
作者：张晨（中国信达研究部）、周志富（中国信达4战略会计部）
“十四五”期间，我国地方政府债务管理不断加强，寻求建立防范和化解债务风险的长效机制，有序化解隐性债务存量，坚决抑制增量，有效缓解地方政府还本付息压力，降低债务风险，但仍面临一些困难和挑战。 “十五五”规划建议指出：“提高重点领域风险防范和化解能力，协调推动房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险。”积极持续化解地方债务风险仍是重要课题现在和将来。金融资产管理公司（以下简称AMC）作为防范化解风险的“消防队”，要充分发挥金融救助和逆周期调节功能，坚持防范化解风险、服务实体经济的战略定位，更加主动、持续地偿还地方债务，推动经济社会高质量发展。
一、地方债务风险现状及化解难度
（一）地方债务初见成效
从目前减少法定债务的进展来看，积极的财政政策仍然是稳定经济的重要支撑。多重债务置换正如火如荼地进行，合法定债不断增加，扩张趋势有望持续。隐性债务方面，随着大规模债务置换持续推进，隐性债务规模预计将大幅下降并得到消除。到2028年底，同时在“限增长、降存款”和城投公司转型的背景下，城投公司有息债务增幅总体能够收敛，大范围的债务风险正在降低。应收账款综合管理将进一步加强。涵盖法定债务、隐性债务、城投公司经营性金融债务、国有工业企业债务等的全面债务统计监测体系不断完善，管理流程更加规范化、组织化。
财政部数据显示，到2023年底，我国政府债务总额将达到85万亿元。其中，国家债务30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，公共债务14.3万亿元。c 负债率为67.5%。随着减债工作的深入，到2024年底，中国政府债务总额将增至92.6万亿元，其中中国债务增至34.6万亿元，地方政府法定债务增至47.5万亿元，地方政府隐性债务减少至10.5万亿元，公共债务率为68.7%。当前，我国公共债务水平处于合理区间，风险基本可控。此外，根据国务院金融机构经营报告显示，截至2025年9月末，境内借贷平台数量和存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%和62%，平台风险明显降低。
（二）地方债务风险仍不可低估
在肯定成绩的同时，值得注意的是当前地方债务负担做法面临的问题和挑战依然复杂严峻。尽管部分地区债务风险逐步降低，但还本付息压力依然较大。
首先，债务重组模式的改变可以在短期内减轻地方政府的偿债压力，减少利息支出，但地方政府债务总量难以减少，进一步举债将受到债务限制的严重制约。部分地区由于配额不足，债务置换计划难以全面落实，债务风险依然存在。债务置换本质上是将高成本、短期债务转化为低成本、长期债务，但地方政府债务产生和偿债能力不足的核心问题仍未得到解决。
二是行政性债务重组市场化定价机制不完善，难以促进高效重组。资源分配。在管理层驱动的模型中，债务重组往往不能准确反映资产和债务的真实价值，并可能产生道德风险。地方政府和信贷平台可能过于依赖行政干预，缺乏主动优化债务结构、提高偿付能力的意愿。行政重组可能导致资源配置不合理，可能无法有效化解债务或提高经济效率。此外，行政性债务重组可能会低估市场参与者的利益，从而降低重组计划的效果。实施可能会很困难，并可能影响风险解决的实际效果。
三是债务结构不合理，地区债务压力差异较大。由于地方政府债务中短期债务比重较高，且贷款期限与项目建设不相符，地方政府面临较大流动性压力。新时期。此外，一些项目债务风险呈现效益与成本严重错配，进一步加剧债务风险。从地区看，经济发达地区政府综合财力较强，经济资源充裕，可按需调动财政金融资源，偿债能力较强。但由于经济发展不足，中西部地区可供调动的经济资源有限。它不仅在过去的发展过程中积累了大量的现有债务，而且偿还债务的能力也极其薄弱。
四是土地财政依存度较高。多年来，土地出让收入一直是地方政府财政收入的重要来源，而财政收入和政府债务是地方政府整体财力的重要组成部分，是地方政府的重要来源偿还债务。近年来，随着房地产业进入高质量发展新阶段，房地产税收入大幅下降，地方政府税收持续面临压力。地方政府不得不诉诸债务（包括显性债务和隐性债务）来弥补财政缺口。
（三）地方国有资产是化解债务的重要基础。
根据国务院2024年国有资产管理综合报告，2024年末，全国国有资本总额（不含金融企业）109.4万亿元，相当于国有企业资产总额401.7万亿元，其中国有资本总额（不含金融企业）85.3万亿元，相当于地方国有企业资产总额。 2781亿元。全国国家金融资本注册资本总额33.9万亿元，国家金融资本总资产电子化金融企业折合487.9万亿元，其中地方国有金融资本注册资本总额折合10.9万亿元，地方金融企业总资产折合176.1万亿元。全国行政资产总额68.2万亿元，其中地方行政资产和国有工业资产合计61.6万亿元。此外，截至2024年底，日本国有土地总面积为5.2413亿公顷。但客观上，一些地方国有资产可能面临因多种因素导致的价值下降、收入损失、效益下降的风险。不仅地方政府难以将其转化为有效财力，而且还要消耗地方有限的财力来维持日常运转。地方政府和国有企业持有的现有资产一部分是地方政府承担的债务，也是化解地方政府债务风险的重要资源。因此，盘活存量资产不仅可以为地方政府短期偿债提供资金，还可以带动新的投资，更好地实现债中发展、债中发展。
2、AMC参与地方债的主要形式
国务院及有关部门出台的一系列关于市政债券的政策文件，为资产管理公司等金融机构参与市政债券提供了政策指导。以中国信达涉足地方债券业务为例。资产管理公司开展地方性债务主要采取重资产和轻资产两种模式。
（一）资产导向的商业模式
1、盘活现有资产。着力通过实质性重组实现基础资产价值的恢复和提升，强调联合国商业逻辑与风险管理逻辑、经济效益与社会效益的一致性，促进行动激活与增量投资的良性循环。积极支持地方政府清理资产。按照“优先（优质资产）、优先（易于快速变现的资产）”的原则，优先保留增值潜力大的资产和流动性高的资产。本着“先、先、快”的原则，重点把低效闲置资产作为盘活的主攻方向，包括高速公路、港口、水路等收费公路交通基础设施，水、电、热等市政公共基础设施，垃圾处理、废水处理和生态环境保护等。我们专注于权益量大、预期回报高、增长潜力大的基础设施项目资产，如保障性、可负担租金等住房、水和能源基础设施，如采矿和清洁能源，以及工业基础设施，如工业园区。仓储物流、通信网络、数据中心、工业互联网等新型基础设施；与此同时，政府持有的资产，包括各种特许经营资产、各种产业基金、引导基金等，通过各种投资平台盘活政府持有的资产，例如政府投资的优质存量资产，也受到关注。资产激活必须满足真实性、有效性和清洁性的基本特征，资产收购必须满足才能实现真正的资产转移。中国信达将在资产盘活过程中发挥联合处置、联合开发、引入产业投资、追加投资、并购重组等作用，实现“实存、实存”。真正激活enha资产出售，资产保值增值，分享超额收益。从实例来看，近年来，中国信达重庆分公司充分发挥AMC的金融救助和逆周期协调功能，深度参与重庆市“三一次振兴”改革创新举措，在存量资产盘活领域开展了一系列积极探索。
2、并购重组。兼并重组是国有企业提高核心竞争力的手段。竞争和增强基本能力的有效途径。新一轮国有企业改革以推进职能改革为重点，更好服务国家战略，鼓励国有企业充分发挥科技创新、产业管理、安全支撑等作用，建设现代产业体系。新形势下发展新格局。中国信达充分利用资本投资和股债结合的功能优势，支持地方国有企业在地方债务偿还过程中的并购重组。我们响应金融平台转型退出相关需求，提供支持平台转型发展的资产出售、清算、重组、整合、并购等服务。以实现地方国企管理的上市公司高质量发展为目标，提供并购标的推荐、夹层融资、桥梁收购、并购基金建设等服务。我们还关注上市公司及重要股东的救助、破产重组等商机。在地方国企改革过程中，我们将积极关注商业机会混改、上市、市值管理、国有资产证券化等。重点为现代产业体系建设作出贡献，实现先进科学技术自给自足、自给自足，帮助不同地区因地制宜发展新生产力，优化企业资本结构，以债转股工具为手段增强企业财务实力。我猜。重点发展新一代信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等产业以及集成电路、工业主板、关键软件等短板领域。重点发展战略矿产资源、基础化学品、农产品等关系国家总体安全和发展战略的传统产业文化相关产业和军工产业，重点关注行业龙头企业的横向和纵向整合，并购国内外优质标的，支持产业转型发展。
3.支持解决企业间“续债”问题。从解决“连续拖欠”入手，切实支持实体企业解决长期资金拖欠问题。通过盘活存量资产、债换股市场化行动、流动性纾缓、债务收购等多种方式，致力于解决“持续债务”问题。严格控制资金用途，确保中国信达投入的资金真正用于化解“持续性债务”。披露清偿债务明细清单，认真核对债权债务关系，确保债务真实性。债务必须是通过实际业务产生的党卫军活动。该资金不得用于偿还金融机构虚假借款或支付关联公司之间的应收账款。鼓励中小微企业优先支付拖欠农民工工资。
4.救济。只要明确问题企业的性质，并获得区市级以上政府部门通报，通过债务重组、市场化债转股、流动性支持、过桥贷款等方式，对问题企业进行救助。研究选择适当地区设立地市级债务补偿基金、紧急救助基金等，提高救助服务质量、效率和影响。近年来，中国信达与地方政府、国有企业合作，根据当地需求和情况，通过政府入股设立现有资产修复基金。奖合作。设立并购重组基金，推动平台企业转型和地方国有上市公司高质量发展。为紧急救济和债务减免目的设立了救济基金。他还设立了一个faid基金，以降低杠杆并鼓励发展新的生产能力。目的是建立去杠杆基金，以促进化解地区风险和资产盘活，从而最大限度地利用资源。目的是促进产业合理配置和转型进步。
(2)轻资产商业模式
1.咨询顾问。借助AMC在风险管理方面的经验，我们将就地方政府债务计划、产业发展规划、国企及资产改革方案、存量资产修复等的制定和实施提供意见和建议就地方国企资产盘活、并购重组、改革发展、风险化解等提供建议，提出信达方案，提供信达智慧。
2.资产存储。针对地方国有资产不透明、管理半径过大的问题，我们提供资产托管服务，为资产规模小、资产分散、风险高的机构提供合理回报。
3.融资。中国信达以夹层、次级或部分有限合伙人的形式参与，并利用股权资本进一步提高投资回报，同时管理和降低风险敞口。
三、政策建议
资产管理公司参与地方债务和股权回收流程时，将面临合规、融资、效率等方面的平衡挑战。建议支持AMC继续行使其专业知识一是制定资产管理公司开展地方债和股权修复的监管政策指引。地方债转股活动体现了资产管理公司在实现地方财政金融安全和区域经济高质量发展中的重要作用。建议适度放宽参与地方债相关业务实质性重组的资格标准，使风险权重计量更加灵活。此外，完善对合作企业的尽职调查和豁免机制，将为资产管理公司积极参与地方债务和股权修复提供积极激励。
二是优化资产管理公司参与地方债交易的融资渠道。建议央行对符合条件的地方债务和资本重组项目提供低息再融资cts。授权资产管理公司发行10年以上长期债券，并由商业银行等机构承销资产管理公司债券，以降低融资成本，并将筹集的资金用于地方债务和股权修复相关项目。
三是鼓励地方政府统筹债务资源投入和盘活存量资金。引导地方政府协调更多资源用于偿债，提高项目实施的可行性和及时性。同时，协调财政、国资、市场、税务等部门，便利国有资产划转和资产管理公司等金融机构参与地方债务和资本盘活的财政激励，进一步提高相关操作质量和效率。
（本文作者简介：我们发布中国信达系统最新研究成果，聚焦业界热点话题经济、金融和不良资产的LDS。）
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